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看上去很美!存款保险保护了谁?

时间:2014-04-11 | 来源:当代金融家
导读摘要:存款保险制度是市场经济条件下国家金融安全网的基本组成要素,也是国家金融安全的重要制度安排。十八届三中全会《决定》指出,“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,标志着我国推出存款保险制度的条件已经具备,有望在2014年上半年择机实施,这将为金融市场保护提供有效的途径,对我国平稳推进金融市场化改革的意义重大。

  存款保险制度是市场经济条件下国家金融安全网的基本组成要素,也是国家金融安全的重要制度安排。十八届三中全会《决定》指出,“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,标志着我国推出存款保险制度的条件已经具备,有望在2014年上半年择机实施,这将为金融市场保护提供有效的途径,对我国平稳推进金融市场化改革的意义重大。

  建议我国将国内依法吸收存款的所有金融机构全部纳入存款保险体系。对于保障的存款产品范围,总体应集中在一般账户,投资、理财类性质账户不应纳入范围。

  存款保险制度是市场经济条件下国家金融安全网的基本组成要素,也是国家金融安全的重要制度安排。十八届三中全会《决定》指出,“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”,标志着我国推出存款保险制度的条件已经具备,有望在2014年上半年择机实施,这将为金融市场保护提供有效的途径,对我国平稳推进金融市场化改革的意义重大。
  存款保险为加快利率市场化改革保驾护航
  存款保险是利率市场化推进的重要基础之一。当前,我国利率市场化改革已进入深水区,这必然要求建立存款保险制度为其保驾护航。利率市场化后,银行间经营差异扩大,部分银行可能因利差收窄、利率波动风险加大而陷入经营困难。通过建立完善的存款保险制度,可有效提高公众信心,降低挤兑风险,从而维护金融稳定。从各国经验看,有关国家或地区均在利率市场化之前或利率市场化过程中建立了存款保险制度,从而有利于利率市场化以及金融自由化的进一步深入。
  通过建立完善的存款保险制度,可有效提高公众信心,降低挤兑风险,从而维护金融稳定
  建立存款保险制度,在市场机制下最大限度地保护充分竞争,既让高风险或出现危机的金融机构及时顺畅退出市场,真正实现公平竞争、优胜劣汰,最大限度地强化市场纪律约束;又让金融机构真正实现自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展,真正按照商业化、市场化原则经营,并在公平公正的竞争中实现优胜劣汰。
  存款保险让市场主体为自身提供保障
  存款保险是一种保险,总的原则是靠自身解决问题,少用、不用纳税人的钱解决金融机构的问题。存款保险正是通过保险机制让市场主体出资解决自身问题。理论和实践表明,金融监管难以完全避免金融机构经营失败,对于濒临倒闭或倒闭的金融机构,应当构建有效的处置机制,确保其恢复正常运营或顺畅退出市场,降低对整个金融体系的冲击。
  2008 年国际金融危机后,金融稳定理事会(FSB)等国际组织和主要经济体着力加强金融机构处置机制建设,取得了积极进展。比较而言,存款保险机构可灵活运用多种市场化方式对危机银行进行处置,降低央行和政府的处置成本。例如美国联邦存款保险公司(FDIC) 在处置破产银行时,一般按照“成本最小化”原则,运用“收购与承接”等市场化的处置方式,通过向健康金融机构提供贷款、担保以促成其购买倒闭机构的资产和负债进行处置。对于部分资产规模较大的银行还采取“过桥银行”策略,先直接接管再择机出售。对于具有系统重要性的银行,联邦存款保险公司则与美国财政部、美联储联合实施救助,使用存款保险基金以优先股形式注资,并按一定比例分担资产损失。
  完善金融机构市场化退出机制,应解决国家信用担保向市场信用担保转变的问题,避免过多行政干预,使金融机构退出机制的运行符合市场规律
  金融机构市场化退出机制是金融市场化改革的重点,也是难点。有市场就会有退出,没有退出的市场不是完善的市场。搞市场经济就要按市场规律办事。目前我国在金融机构退出层面上没有明确规则,国家对现有商业银行存在着或多或少的隐性担保,监管机构可以使用破产、重组等多种手段解决危机银行的问题,有时被迫救市,出现了金融机构经营失败而不倒、发生危机而不死、最后要由中央银行和各级财政实施救助的道德风险问题,这既加大了政府的负担,也增强了市场的不确定性,同时还会形成一种非市场化的依赖。这无疑会降低市场资源的有效性,进而使资源配置产生扭曲。完善金融机构市场化退出机制,应解决国家信用担保向市场信用担保转变的问题,避免过多行政干预,使金融机构退出机制的运行符合市场规律。
  审慎选择职能模式 维护金融体系稳定
  赋予存款保险必要的职能,对于有效保护存款人利益、防范道德风险、有效约束和及时处置金融风险,都具有十分重要的作用。国际上存款保险制度分为四种类型:一是纯粹的“付款箱”型,仅负责对受保存款进行赔付;二是“强付款箱”型,除负责对受保存款赔付外,还适度参与风险处置,包括向高风险银行提供流动性支持,为银行重组提供融资等;三是“损失最小化”型,存款保险机构积极参与处置决策,并可运用多种风险处置工具和机制,实现处置成本最小化;四是“风险最小化”型,存款保险机构具有广泛的风险控制职能,既有完善的风险处置职能,又有一定的审慎监管权。
  存款保险除了保费征收、存款赔付等基本职能外,还具有必要的信息收集与检查、早期纠正及风险处置等职能
  我国在制度设计上应充分汲取国际经验教训,基本要求是,存款保险除了保费征收、存款赔付等基本职能外,还具有必要的信息收集与检查、早期纠正及风险处置等职能。这样既可在金融机构倒闭时保护存款人利益,还可实行差别费率和早期纠正措施,及时发现和迅速处置经营不善的存款机构,将可能产生的道德风险及存款保险基金的损失降到最低,做到风险“早发现、早处置”,从根本上防止金融体系风险的累积。但是,其监管职责可能会与中国人民银行(以下简称“央行”)和银行监管机构有一定重叠,因此必须界定清晰,以减少监管的交叉和重复。现阶段,我国存款保险机构不宜承担过多监管职责,以免给现行的银行监管工作造成混乱,但可强化相互间的信息沟通。
  存款保险设计应体现“广覆盖、限额度”
  切实加强和改进对老百姓存款的保护是建立存款保险制度的出发点和立足点,也是这项制度发挥作用的基础。从国际经验来看,目前大部分国家实施的是限额偿付。一般来说,各国存款保险限额与人均GDP的比值一般集中在2~4之间。我国2013年人均GDP为4.4万元。但从数额看,高低不同,最高的达100万美元,低的仅2000美元多点。典型国家或地区的平均水平在14万美元左右,但发达国家或地区占有较大比重。
  为保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险,我国应将国内依法吸收存款的所有金融机构全部纳入存款保险体系
  考虑到我国居民的储蓄倾向较高,限额可偏高一些,赔付限额可设定在50万元左右。一是我国居民储蓄倾向较高,社会保障体系尚不完善,储蓄很大程度上承担着教育、医疗养老等社会保障功能,赔付限额过低,无法充分、有效保护广大存款人的切身利益,不利于确保社会稳定。二是我国建立存款保险制度,是从隐性担保起步,在目前一事一议的处置政策和具体操作中,一些处置案例最终实际赔付额比较高。如设计过低的存款保险赔付限额,公众不容易很快理解和接受,不利于制度平稳推出。对于大额储蓄,则可根据金额大小划分几个档次,不同档次实行差别偿付率。
  为保障公平竞争、避免逆向选择和道德风险,我国应将国内依法吸收存款的所有金融机构全部纳入存款保险体系。对于保障的存款产品范围,总体应集中在一般账户,投资、理财类性质账户不应纳入范围。但可根据账户的可支配程度,对其进行适当分类,比如储蓄类、公积金类、社保类、企业年金类等,对每家银行的每位客户的每一类存款账户的总额进行限额保障,这种做法有利于实现一些特定资金的积累,缓解养老等压力。
  保险费率应重视差异性和低成本
  保费由金融机构缴纳,“取之于市场、用之于市场”,以体现市场化原则。实行单一费率不利于形成正向激励,对经营稳健、风险较低的银行显失公平,容易纵容金融机构片面追求商业收益而承担过高风险。20世纪80年代,美国爆发的储贷危机在这方面就有过深刻教训。
  我国存款保险制度也应考虑实行差别费率,主要目的是发挥对金融机构的风险警示与约束作用,促进金融机构稳健经营,降低道德风险,同时合理分摊保费负担,提高存款保险收费的公平性
  我国存款保险制度也应考虑实行差别费率,主要目的是发挥对金融机构的风险警示与约束作用,促进金融机构稳健经营,降低道德风险,同时合理分摊保费负担,提高存款保险收费的公平性。考虑到我国银行业存在着系统性差别、金融市场基础设施有待完善等现实情况,简化的分类差别保险费率较为可行,即将商业银行分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社三个层次,分别使用不同的费率区间。长远看可考虑将费率水平与银行风险挂钩,对高风险机构实行高费率,反之实行低费率,与金融机构的类型没有必然联系。
  考虑到历史延续性,存款保险的初始资金不宜全由市场主体全部承担,可考虑由财政部和央行的注资以及金融机构的首期保费共同构成。采取较低的费率,不至于短期过高增加金融机构的成本,避免最终导致存款人负担的增加。对金融机构对存款保险基金设定一个适当的目标规模值,当基金规模达到该值时,停止征收保费或适当下调费率。基金的投资渠道以政府债券、央行票据为主,适当考虑高等级金融债以及银行存款。
  重视促进各类银行尤其中小银行的发展
  从各国经验看,存款保险制度有利于为社区银行、小银行的发展提供支持。存款保险可以增强中小银行的信用,为小银行创造与大银行公平竞争的环境,促进形成一个有序竞争、优胜劣汰、可持续发展的小金融机构体系,缓解“三农”和小微企业融资难。此外,绝大多数个人储户和小微企业的存款余额在存款保险限额以内,对存款安全更有信心。
  如果没有存款保险,存款人只能选择大银行,社区银行就无法生存
  以美国为例,存款保险在美国社区银行的发展方面起着至关重要的作用。如果没有存款保险,存款人只能选择大银行,社区银行就无法生存。有了存款保险,增强了存款人对社区银行的信心,促进了公平竞争环境的形成,才使得社区银行发展起来,最终维持了美国金融体系的多样性。
  目前市场上存在一种担心,即存款保险可能会导致银行存款搬家。应该承认,确实可能引起小部分大额存款人在不同银行间重新分配存款,但不会引发大范围的存款搬家。一是建立存款保险对中小银行更有利,可以大大增强其信用及与大银行竞争的能力。二是绝大多数个人储户和小微企业的存款余额在存款保险限额以内,对存款安全更有信心。三是大客户与银行关系紧密,熟悉银行经营情况,不会听信谣言轻易搬家。同时,中小银行贴近当地市场,服务更便捷、灵活、门槛低、利率较高,银企关系更有“粘性”。并且,适度的、有序的、理性的存款转移是一种健康的机制,是存款保险制度发挥市场约束和正向激励作用的体现。
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